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Quadro delle componenti fondamentali di un Sistema Informativo Territoriale per la Pubblica Amministrazione

CONSIDERAZIONI SULL'UTILITA' DI APPLICARE I PRINCIPI DELL'INFORMAZIONE GEOGRAFICA ALLA GESTIONE DEI DATI AMMINISTRATIVI

di Riccardo Bionducci

Sintesi

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Per una Pubblica Amministrazione, l’efficienza e l’efficacia di un Sistema Informativo Territoriale Integrato dipendono molto dalla capacità di sviluppare relazioni con dati memorizzati in archivi di interesse rilevante (solitamente patrimonio di Enti titolari diversi ma contenenti attributi particolarmente preziosi in quanto potenziali “chiavi informatiche”) e di poter condurre, tramite queste, analisi geospaziali di livello puntuale sulle informazioni di propria competenza ed  interesse. (Il documento “Linee programmatiche per la realizzazione del Sistema Informativo Integrato della Provincia della Spezia” definisce, a questo proposito, il quadro generale di riferimento per lo sviluppo del S.I.T.I. e prefigura il suo possibile ruolo nel panorama dei sistemi informativi di livello nazionale e locale, esistenti ed in formazione). Rivolto a quanti si interrogano sul significato di poter disporre di informazioni validate ed inquadrate in un contesto geografico di riferimento, lo sviluppo tematico propone un’articolata riflessione sull’argomento, inquadrata in una prospettiva da Pubblica Amministrazione.

Mantegna (1431-1506) - La Corte dei Gonzaga, Palazzo Ducale di Mantova

Sommario

1.    La memorizzazione di informazioni amministrative: categorie di dati, caratteristiche e potenzialità
1.1.    Raccolta di posizioni relative alle Persone fisiche e giuridiche
1.2.    Rappresentazione geografica dei Beni immobili
1.3.    Identificazione della Viabilità pubblica
2.    L’integrazione delle informazioni amministrative in una base geografica

 

1. La memorizzazione di informazioni amministrative: categorie di dati, caratteristiche e potenzialità


1.1 Raccolta di posizioni relative alle Persone fisiche e giuridiche

Tale tipologia di attività amministrativa, svolta nell’ambito delle procedure per l’adempimento dei compiti istituzionali assegnati a ciascun Ente, rende manifesta l’esistenza di determinati Soggetti, fisici o giuridici — ossia entità capaci di agire — per i quali si ravvisa la necessità di istituire determinate formule di registrazione quali Anagrafi, Registri, Albi, Elenchi, etc. tenuti a scopi diversi. La loro natura di atti pubblici non implica la libera consultabilità degli stessi, soggetta alle disposizioni di legge.

Sono elencabili tra le raccolte di posizioni di interesse generale:

  • l’Anagrafe della popolazione residente, cioè il registro nominativo degli abitanti (concepito come raccolta sistematica di soggetti singoli e delle loro organizzazioni familiari o di convivenza) che i Comuni sono tenuti mantenere aggiornato per disposizione della Legge 24 Dicembre 1954 n°1228 “Ordinamento delle anagrafi della popolazione residente” e del D.P.R. 30 Maggio 1989 n°223 “Regolamento anagrafico della popolazione residente”, secondo le indicazioni fornite dall’ISTAT – Istituto Centrale di Statistica (www.istat.it). Ad ogni soggetto registrato (identificato anche a mezzo del proprio Codice Fiscale, come disposto dal D.P.C.M. 5 Maggio 1994 e confermato dal D.M. 6 Ottobre 2000) è associato il proprio luogo di residenza (in cui la persona ha dimora abituale), determinato a mezzo del riferimento territoriale fornito dall’indirizzo dell’abitazione — onomastica stradale e numerazione civica,  predisposte a cura del Comune — contestualizzato in una base topografica di riferimento (trattata al successivo paragrafo 1.3), solo in rari casi informatizzata. Le persone senza fissa dimora sono anagraficamente iscritte nel Comune di domicilio (luogo in cui la persona stabilisce la sede principale dei suoi affari o interessi) o, in ultima analisi, nel Comune di nascita. Gli elenchi — formati anche a fini statistici — per reciproca attività di controllo ed integrazione, sono confrontati con l’esito delle periodiche operazioni di censimento, cioè con la situazione demografica inventariata in un preciso momento temporale.
    Un primo sistema di scambio di informazioni anagrafiche per via telematica, sviluppato a livello nazionale, è stato il sistema denominato Inte.G.R.A. (Interconnessione Generalizzata in Rete delle Anagrafi comunali), successivamente evolutosi nel sistema S.A.I.A. (Sistema di Accesso ed Interscambio Anagrafico) con cui risultano interconnessi una serie di Comuni italiani (http://www.ancitel.it/saia/indexcomuni.html). La circostanza di essere stato sviluppato in assenza di servizi infrastrutturali di base per la cooperazione applicativa, di cui avvalersi, ha negativamente influito sul livello di efficacia ed efficienza complessivo di tale sistema. Più recentemente, il Progetto Interregionale ICAR (Interoperabilità e Cooperazione Applicativa tra le Regioni – www.progettoicar.it) — che, al contrario, prevede a monte specifici interventi infrastrutturali di base — tra i propri casi di studio propone un’iniziativa per la “Cooperazione tra i sistemi di Anagrafe” volta a realizzare un sistema di interscambio tra Pubbliche Amministrazioni che necessitino, per l’espletamento delle proprie attività istituzionali, di poter disporre di dati anagrafici accurati e corretti quali: i Comuni (titolari delle informazioni anagrafiche); il Ministero dell’Interno (competente in materia di norme sull’identità dei cittadini); Il Ministero delle Finanze (titolare dell’Anagrafe tributaria); il Ministero della Sanità e le Regioni (per assistenza sociosanitaria erogata tramite le USL); il Ministero dei Trasporti (P.R.A.); altri Enti assistenziali quali INPS; gli Enti locali erogatori di servizi ai Cittadini.
  • il Registro delle persone giuridiche, previsto dall’art. 33 del Codice civile e istituito, su base provinciale,  dalle Prefetture in ottemperanza al D.P.R. 10 Febbraio 2000 n°361, ove sono individuate, per ciascuna posizione, le sedi effettive (cioè i luoghi di svolgimento della propria attività). Presso le Regioni sono istituiti i Registri delle persone giuridiche private operanti nell’ambito di un’unica Regione e nelle materie dei competenza di queste ultime.
  • il Registro delle Imprese previsto dall’art. 2188 del Codice civile ed altri Albi ed Elenchi tenuti a cura delle Camere di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura in base a quanto disposto dalla Legge 29 Dicembre 1993 n°580 e dal D.P.R. 14 Dicembre 1999 n°558. Il Registro memorizza le sedi principali (il luogo nel quale l’imprenditore svolge la sua prevalente attività di direzione e di amministrazione dell’azienda) e le eventuali sedi secondarie (luoghi di operatività di rappresentanti dell’imprenditore dotati di una certa autonomia decisionale).
  • gli Albi istituiti per l’esercizio delle attività professionali, regolamentati da vari provvedimenti specifici.
  • l’Anagrafe tributaria dell’Agenzia delle Entrate che, secondo quanto previsto dal D.P.R. 19 Settembre 1973 n°605 “Disposizioni relative all’anagrafe tributaria ed al Codice Fiscale dei contribuenti”,  raccoglie, su base nazionale, le informazioni sui soggetti di interesse ai fini fiscali —  distinti da un Codice di sedici (persone fisiche) o undici (persone giuridiche) caratteri — compreso l’indicazione del domicilio fiscale. I Comuni, le Camere di Commercio, gli Ordini professionali e gli altri Enti ed Uffici preposti alla tenuta di Albi, Registri ed Elenchi sono tenuti all’invio telematico periodico dei dati relativi alle iscrizioni, variazioni e cancellazioni.
  • l’Anagrafe dei pensionati INPS istituita, presso ciascun Comune, in ottemperanza alla Legge 21 Luglio 1965 n°903.

Nella maggior parte dei casi, le informazioni relative alla localizzazione dei Soggetti si limitano a riportare l’indirizzo in forma descrittiva  — espressa in formato alfanumerico, per giunta non standardizzato — senza associazioni ad elementi di una base di dati topografica.


1.2 Rappresentazione geografica dei Beni immobili

La superficie territoriale e le sue forme di organizzazione fondiaria, in quanto complesso di Oggetti suscettibili di utilizzazioni in grado di generare rendita — cioè: Beni — sono un’altra tipica materia di interesse della Pubblica Amministrazione che, sin dai tempi dell’antico Egitto, ha tentato di costituire sempre più raffinate forme di inventario delle proprietà immobiliari, predisposte al fine di determinare imposizioni sul reddito a carico dei loro proprietari. Tali formule di registrazione hanno assunto, nei diversi periodi storici e nelle differenti realtà geografiche e culturali, varie connotazioni, fino a fissarsi, in periodo napoleonico, nei tratti fondamentali a noi familiari, basati sulla definizione geometrico-particellare delle unità censite e sulla documentazione di altre caratteristiche tecnico-economiche rilevanti a fini fiscali, civili e giuridici.

Quand’anche mancassero compiti istituzionali specifici in materia di fiscalità generale o locale, le informazioni catastali possono risultare, comunque, di estremo interesse per un’Amministrazione pubblica — per esempio: nella redazione di carte dell’uso reale del suolo o nella definizione delle previsioni di trasformazione degli Strumenti Urbanistici Generali — anche se tali informazioni non sempre risultano attuali per mancato rispetto dell’obbligo di denuncia delle variazioni, in particolare in ordine alle colture agrarie effettivamente praticate.

Recentemente l’Agenzia del Territorio (istituita con D.Lgs. 300/1999 ed operativa dal 1 Gennaio 2001 con D.Min. Finanze 1390/2000) ha completato l’informatizzazione delle proprie registrazioni documentali e topografiche (Nuovo Catasto Terreni; Catasto dei Fabbricati) che, di conseguenza, rappresentano l’unica base di dati geografica di dettaglio, attualmente disponibile, estesa all’intero territorio nazionale ed in costante aggiornamento attraverso le cosiddette procedure di conservazione, oggi effettuate esclusivamente per via informatica. Nel 2000, nell’ambito della riorganizzazione delle competenze degli EE.LL. prevista dal D.Lgs. 112/98 “Bassanini”, è iniziato un processo di decentramento dei compiti catastali ai Comuni (D.P.C.M. del 19 Dicembre 2000 e 21 Marzo 2001) che prevede la conseguente istituzione di poli catastali, a tutt’oggi non ancora completato.

Poiché il dato catastale, in genere utilizzato a fini localizzativi in quanto delimitazione univocamente codificata di porzioni di territorio, compare frequentemente tra le informazioni raccolte a scopi diversi, questa base di dati può rappresentare una importante “chiave” per eventuali associazioni tra informazioni di archivi diversi. Tra le varie informazioni, i registri catastali memorizzano anche il dato identificativo toponomastico (elenco stradario), attualmente non allineato alle indicazioni ufficiali e valide, a titolarità comunale e, quindi, di scarsa utilità per procedere a ricerche tramite indirizzo.

Per un eventuale approfondimento sulle problematiche relative alla piena integrabilità del dato catastale con le altre informazioni geografiche ed al particolare sistema di riferimento geografico e proiettivo, utilizzato in ambito catastale, si rimanda a quanto contenuto in coda al quadro propedeutico “Questioni inerenti alla rappresentazione geografica delle informazioni” pubblicato nella sezione Annotazioni di questo Portale.

1.3 Identificazione della Viabilità pubblica

Il complesso degli spazi destinati alla libera circolazione lasciati tra le proprietà — in altre parole: l’articolata ramificazione delle percorrenze pubbliche — si relaziona in modo complementare alla precedente categoria dei Beni immobili.

La determinazione di riferimenti territoriali razionali e realistici, in quanto di importanza basilare per i servizi civici e, segnatamente,  per gli adempimenti anagrafici (costanti) e per quelli censuari (periodici), è ricompresa tra i compiti istituzionali dei Comuni e disciplinata dalle già citate norme in materia anagrafica (Legge 24 Dicembre 1954 n°1228 “Ordinamento delle anagrafi della popolazione residente”; D.P.R. 30 Maggio 1989 n°223 “Regolamento anagrafico della popolazione residente”). In ordine alle modalità tecnico-operative, l’attività è regolata dalle “Istruzioni per la formazione delle basi territoriali e per l’ordinamento ecografico” emanate dall’ISTAT, di cui tralasceremo di prendere in considerazione, in questa sede, tutte le distinzioni territoriali strettamente funzionali alle operazioni di censimento come: circoscrizioni; località abitate (centri abitati, nuclei abitati, case sparse); isolati; sezioni censuarie (peraltro importanti quali delimitazioni univocamente codificate di porzioni territoriali); unità ecografiche (semplici o complesse). Sono, invece, oggetto di nostro interesse le modalità di distinzione delle cosiddette “aree di circolazione” intese come ogni spazio del suolo pubblico o aperto al pubblico, di qualsivoglia forma e dimensione, individuabile come viabilità pubblica e destinata alla libera circolazione dei Soggetti e per l’accesso alle sedi di dimora o di lavoro ed agli edifici che le contengano.

Quella dei dati toponomastici è una struttura complessa, definita da una pluralità di componenti distinte volte all’identificazione univoca di un luogo fisico sul territorio. L’individuazione delle componenti e delle relazioni tra esse, nonché le possibili modalità di rappresentazione dei dati toponomastici non sono mai state codificate in rigide forme standardizzate, il che si traduce in una scarsa qualità delle memorizzazioni elettroniche degli stradari comunali e delle informazioni ivi registrate. Limitandosi alle componenti localizzative in un contesto nazionale, le indicazioni essenziali per una base di dati toponomastica sono rappresentate dai seguenti elementi distintivi, gerarchicamente connessi:

  • la Provincia;
  • il Comune;
  • la cosiddetta Denominazione Urbanistica Generica che definisce, nelle maniere più varie, il tipo di area di circolazione (via; vico; vicolo; viottolo; viadotto; viale; corso; salita; scalinata; strada; passo; calle; campo; largo; piazza; piazzale; portico; foro; etc.) — più altre eventuali parole di complemento alla D.U.G. quali: di; della; a; alla; etc. — necessaria a distinguere eventuali aree di circolazione omonime presenti nel medesimo Comune ed ammesse solo in quanto di specie diversa;
  • la denominazione dell’area di circolazione, cioè l’onomastica stradale (distinguendo tra i nomi e le parti complementari, come i titoli onorifici), con le anzidette precisazioni sulle omonimie ammissibili;
  • il contrassegno alfanumerico previsto a lato di ciascun accesso esterno alle sedi di dimora o di lavoro, nonché alle aree private e agli edifici che le distribuiscono, apposto a cura del Comune;
  • il contrassegno alfanumerico previsto in corrispondenza di ciascun accesso interno alle sedi di dimora o di lavoro, apposto a cura dei proprietari o, in supplenza, dal Comune.

Benché ridondanti, in determinati casi può risultare utile inserire, nell’indirizzo, anche l’indicazione del C.A.P. (Codice di Avviamento Postale), la denominazione della località o frazione di appartenenza, nonché le eventuali dizioni alternative con le quali è conosciuta la medesima area di circolazione.

Nella maggior parte dei casi, il patrimonio infomativo toponomastico dei Comuni non risulta disponibile sotto forma di base di dati strutturata ed aggiornata. Come tutte le altre informazioni raccolte a tale scopo, lo Stradario nazionale redatto a cura dell’ISTAT per fini censuari, benché desunto dagli archivi anagrafici ufficiali — ma non aggiornato costantemente — restituisce una situazione temporalmente definita e disallineata rispetto all’attualità.

(A questo proposito, Agenzia del Territorio e Istat hanno recentemente firmato una convenzione diretta a costituire un nuovo archivio nazionale delle strade e dei numeri civici — georiferite alle sezioni di censimento aggiornate dall'Istat per il Censimento 2010 — con l'obiettivo di realizzare, per l'intero territorio nazionale, un'infrastruttura informativa costantemente aggiornata da AdT ed Istat e certificata dai Comuni. Le attivita' previste per la costruzione del nuovo archivio avranno come oggetto i Comuni non capoluogo di provincia con meno di 20 mila abitanti. Per i restanti Comuni l'Istat, in vista del 15° Censimento generale della popolazione e delle abitazioni, svolgera' una specifica indagine avvalendosi dei Comuni in qualità di organi di rilevazione, secondo quanto previsto dal Programma statistico Nazionale. Al termine della rilevazione, i dati raccolti saranno acquisiti nell'archivio nazionale allo scopo di completarne la copertura territoriale. La gestione ordinaria di queste informazioni sara' successivamente effettuata tramite il ''Portale per i Comuni'', la piattaforma informatica realizzata dall'Agenzia del Territorio e prevista dal piano di e-government 2009-2011.)

Altri archivi toponomastici esistenti, come quelli realizzati da Poste Italiane, da SEAT, o le basi di dati rilevate, con alta frequenza, a mezzo di dispositivi mobili — come avviene per il DataBase Multinet® di Tele Atlas, che supporta egregiamente molteplici Sistemi Informativi Geografici — benché utili per attività specifiche, non possiedono i caratteri di ufficialità necessari ai fini istituzionali. Per un’approfondita trattazione della materia si rimanda ai contenuti della pubblicazione “Principi Guida per il Miglioramento della Qualità dei Dati Toponomastici nella Pubblica Amministrazione” edita dall’ISTAT (www.istat.it).

2. L’integrazione delle informazioni amministrative in una base geografica

Per una Pubblica Amministrazione, la terna di componenti passata in rassegna nei precedenti paragrafi — in termini astratti: Soggetti (1.1); Oggetti o Beni (1.2); Sistema di localizzazione (1.3) — costituirebbe un corpo informativo di grandi potenzialità una volta che esistesse piena integrazione tra le tre classi di dati all’interno di un Sistema Informativo Geografico. Per le entità geografiche i rapporti di relazione sono ottenibili con relativa facilità attraverso la costruzione di una “geometria a struttura topologica” per il mosaico di figure contenute (in questo caso: Beni e Aree di circolazione) che permette di determinare, senza ambiguità, rapporti di adiacenza, inclusione, intersezione, etc. sussistenti tra le varie parti. In altre parole, in una base di dati geografica, regolarmente costruita, si potrebbero facilmente individuare, ad esempio: tutte le particelle catastali che si affacciano su una determinata area di circolazione; o, viceversa: da quali aree di circolazione è servita una determinata particella.

Per altre tipologie di informazione è necessario ricorrere a operazioni di tipo diverso.

La geocodifica (geocoding) è il procedimento per ottenere le coordinate geografiche (georeferenziazione) di insiemi di informazioni non geografiche, ossia caratterizzate da riferimenti geografici espressi in formato alfanumerico, quali: indirizzi stradali; denominazioni di frazioni e località; porzioni territoriali distinte tramite Codici di Avviamento Postale, etc.; in modo da accedere, tramite il codice di queste ultime, ad un posizionamento topografico, più o meno accurato. Il procedimento contrario è detto geocodifica inversa (reverse geocoding).

L’accuratezza del posizionamento dipende dalla metodologia di geocodifica utilizzata: per una scarsa approssimazione può risultare sufficiente il posizionamento sulle coordinate del centroide di una porzione territoriale georeferenziata (ad esempio: tratti viari senza localizzazione dei numeri civici); un’accuratezza maggiore si può ottenere con l’interpolazione degli indirizzi che consiste nell’associare a determinati tratti di elementi individuati in mappa i corrispondenti intervalli di numerazione civica degli accessi. Più l’associazione è puntuale, maggiore sarà l’utilità che se ne ricava: nel caso di una Pubblica Amministrazione è inevitabile posizionare i civici ove realmente sono. La conoscenza dell’esatto posizionamento della numerazione civica ufficiale, rende possibile procedere (a cura dell’Agenzia del Territorio o dei Comuni che avessero optato per il decentramento delle funzioni) all’allineamento della numerazione degli accessi esterni ed interni memorizzati all’interno delle basi di dati catastali, operazione che chiuderebbe il cerchio dell’integrazione consentendo di relazionare i Soggetti di cui al punto 1.1 ai Beni di cui al punto 1.2 e da costoro occupati per dimora o lavoro.

La connessione tra informazioni anagrafiche aggiornate e mappatura geografica presenta interessanti risvolti in svariati campi applicativi come, ad esempio:

  • la gestione delle emergenze, come attività di protezione civile (formulazione di scenari o interventi operativi) per la rapida determinazione dell’entità di popolazione raggiunta dagli effetti di eventi potenzialmente dannosi — in quanto ricompresa entro un determinato raggio di azione — fino all’eventuale identificazione dei singoli destinatari di messaggi di allerta;
  • il controllo territoriale svolto sul campo, con possibilità di immediata verifica via-web della sussistenza di diritti connessi alla residenza o alla domiciliazione come, ad esempio, i permessi di accesso alle Z.T.L. o di occupazione di un posto auto nominalmente riservato a portatori d’handicap; o della sussistenza di provvedimenti concessori in ambito stradale, come passi carrai ed occupazioni del suolo pubblico; ovvero, in campo ambientale, con possibilità di individuare, con prontezza, possibili fonti di inquinamento (aziende, impianti produttivi) e verificare, prontamente, l’eventuale rapporto di responsabilità con eventi specifici.
  • la ricerca sistematica di fenomeni di evasione nella fiscalità locale, per incrocio tra dati delle dichiarazioni dei contribuenti (I.C.I., Ta.R.S.U., T.O.S.A.P., etc.) e dati metrici memorizzati negli archivi amministrativi.

Un’altra pratica, assai diffusa sul web, solitamente utilizzata per la localizzazione in mappa di categorie di esercizi commerciali (alberghi, ristoranti, distributori di carburanti, sportelli bancari, etc.) esistenti in prossimità di un luogo di interesse — eventualmente la stessa posizione Utente, geolocalizzata (geolocation) a mezzo di dispositivi mobili idonei allo scopo — o per rintracciare viste di località prescelte, utile anche per gli usi di una Pubblica Amministrazione è quella denominabile come “etichettatura geografica” (geotagging) che consiste, appunto, nell’applicare contrassegni identificativi geografici ad elementi di comunicazione come documenti, immagini o parti di flussi di contenuti web (tramite lo standard RSS) come i notiziari (news). Si pensi, ad esempio, alla possibilità di indirizzare l’Utente di un servizio di consultazione delle Ordinanze stradali, emesse dall’Ente proprietario di un determinato tratto stradale, alla porzione di mappa geografica ed all’oggetto del provvedimento medesimo o, viceversa, alla possibilità di risalire a tutti i provvedimenti vigenti o prossimamente in vigore (o storici) che riguardassero una determinata porzione territoriale di interesse dell’Utente.

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